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環(huán)境保護部副部長(cháng) 黃潤秋 

　　2015年11月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《試點(diǎn)方案》，2016年8月30日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十七次會(huì )議，審議通過(guò)了《關(guān)于在部分省份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報告》。會(huì )議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。

　　一、完善生態(tài)文明制度建設的現實(shí)需要 

　　我國現行的人身、財產(chǎn)損害賠償法律制度體系相對完整，但在公共生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，目前存在索賠主體不明確、評估規范不健全、資金管理機制未建立等諸多問(wèn)題。例如，在渤海灣溢油污染、松花江水體污染、常州外國語(yǔ)學(xué)校土壤污染等事件中，公共生態(tài)環(huán)境損害未得到足額賠償，受損的生態(tài)環(huán)境未得到及時(shí)修復。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )，不僅對生態(tài)文明建設做出了頂層設計和總體部署，而且把生態(tài)環(huán)境損害賠償作為生態(tài)文明制度體系建設的重要組成部分，要求實(shí)行最嚴格的損害賠償制度，把環(huán)境損害納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)體系。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出，建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制，形成源頭預防、過(guò)程控制、損害賠償、責任追究的制度體系。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的目的是健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，使違法企業(yè)承擔應有的賠償責任，使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)的修復，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的不合理局面。吉林等7省市在《試點(diǎn)方案》的基礎上，結合當地工作實(shí)際分別制定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案，指定了具體負責部門(mén)或機構，細化了適用范圍，進(jìn)一步明確了磋商制度、訴訟規則、損害鑒定評估、資金管理、執行與監督等具體措施。7省市試點(diǎn)將為2018年在全國開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作和相關(guān)立法提供實(shí)踐經(jīng)驗。

　　二、精心選擇試點(diǎn)地方 

　　《試點(diǎn)方案》對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做了全面安排部署，明確了總體要求和目標、試點(diǎn)原則、適用范圍、試點(diǎn)內容、保障措施；提出通過(guò)試點(diǎn)逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑，形成相應的鑒定評估管理與技術(shù)體系、資金保障及運行機制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度。

　　2016年4月，國務(wù)院批準在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，授權試點(diǎn)省市政府作為本行政區域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。試點(diǎn)地方的選擇兼顧了地域上的東中西部，考慮了經(jīng)濟發(fā)展階段、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現狀的差異性，7省市開(kāi)展改革試點(diǎn)具有較強的代表性，將為國家生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的形成提供可復制的制度儲備。

　　2016年5月~8月，7省市政府組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展了調研和方案起草工作，征求了本地法院、檢察院等司法機關(guān)和發(fā)展改革、財政、國土資源、衛生計生等相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，編制了本地生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案。7省市的實(shí)施方案經(jīng)環(huán)境保護部技術(shù)審核后，已報中央全面深化改革領(lǐng)導小組批準，將由各試點(diǎn)地區省級人民政府陸續發(fā)布實(shí)施。

　　三、明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的主攻方向 

　　（一）省級政府成為生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的主力軍。《試點(diǎn)方案》明確了省級政府為本區域的賠償權利人，對責任人提起索賠。省級政府可以確定相應的機構負責此項工作，在工作中可以采用磋商的形式，也可以直接提起訴訟。江蘇、山東、湖南、貴州、云南5省確定省環(huán)保廳負責生態(tài)環(huán)境損害賠償組織協(xié)調工作，國土資源、住房城鄉建設、水利、農業(yè)、林業(yè)等部門(mén)根據職責分工，分別負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。吉林省、重慶市確定由環(huán)保廳（局）具體負責賠償工作。省級政府根據地方實(shí)際提起索賠，有助于實(shí)現“責任者足額賠償”“受損生態(tài)環(huán)境盡快得到有效修復”。

　　（二）加快建立健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系。環(huán)境保護部先后印發(fā)了《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》《生態(tài)環(huán)境損害賠償技術(shù)指南·總綱》《生態(tài)環(huán)境損害賠償技術(shù)指南·損害調查》等技術(shù)文件，初步形成環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系。但生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)難度高，現有鑒定評估能力和技術(shù)隊伍較為薄弱，因此需要通過(guò)改革試點(diǎn)，在實(shí)踐基礎上進(jìn)一步規范完善。

　　（三）探索生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度。目前生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理方面沒(méi)有國家統一規定，對賠償資金的使用和環(huán)境修復費用的支付形成了一定的制約。7省市在實(shí)施方案中均提出了探索生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的相應措施。重慶、貴州、云南3省市擬推進(jìn)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制度。吉林、湖南、重慶、云南4省市提出建立生態(tài)環(huán)境修復保證金制度或生態(tài)環(huán)境損害責任保險制度。湖南省還提出建立系統完整的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度。重慶市鼓勵創(chuàng )設多種方式資金籌集渠道，要求積極推進(jìn)建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金與生態(tài)環(huán)境修復保證金制度，鼓勵構建市場(chǎng)型生態(tài)環(huán)境修復基金與環(huán)境應急基金制度，探索設立高風(fēng)險行業(yè)環(huán)境責任信托基金與強制環(huán)境責任保險制度。

　　（四）完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規則。一是程序性規則強調特殊性。各試點(diǎn)地方根據工作實(shí)際在管轄、證據保全、先予執行、執行監督等訴訟程序性規則方面做出特殊規定。山東省提出由省法院、省檢察院牽頭制定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規則。重慶市提出磋商未達成一致的，由區級檢察院審查起訴，同級法院集中受理。貴州省提出要健全檢察院提起的公益訴訟制度。云南省提出探索生態(tài)環(huán)境損害案件集中管轄。二是責任承擔要求多樣性。湖南省實(shí)施方案要求根據賠償義務(wù)人主觀(guān)過(guò)錯、經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期賠付等多樣化的責任承擔方式。三是鑒定評估突出專(zhuān)業(yè)性。《試點(diǎn)方案》要求研究制定鑒定評估管理方法和技術(shù)規范，保障獨立開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，并做好與司法程序的銜接。湖南省提出由賠償權利人代表組織相關(guān)單位代表和專(zhuān)家開(kāi)展調查，委托有資質(zhì)的機構開(kāi)展鑒定評估工作。貴州省提出建立生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定簡(jiǎn)易評估認定程序。

　　四、扎實(shí)有序推動(dòng)改革試點(diǎn) 

　　按照《試點(diǎn)方案》的要求，環(huán)境保護部將聯(lián)合相關(guān)國家機關(guān)，協(xié)調指導試點(diǎn)工作，推進(jìn)試點(diǎn)順利進(jìn)行，并評估總結試點(diǎn)工作，提出相關(guān)立法建議。

　　一是加強協(xié)調指導。建立環(huán)境保護部與相關(guān)國家機關(guān)、試點(diǎn)省市溝通協(xié)調關(guān)系，及時(shí)交流改革試點(diǎn)工作信息，研究解決改革試點(diǎn)工作中出現的困難和問(wèn)題，共同推進(jìn)改革試點(diǎn)；組織開(kāi)展地方調研，指導試點(diǎn)省市具體開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作；適時(shí)召開(kāi)工作協(xié)調會(huì )，研究解決試點(diǎn)工作中出現的困難和問(wèn)題。

　　二是及時(shí)評估總結。到2017年底前，組織試點(diǎn)省市認真總結試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗，研究并提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償的立法或政策建議，向國務(wù)院報告。